购酒指南：大洋洲最受欢迎的葡萄酒品牌

郭采洁 2025-04-05 16:20:08 133天津路云南曲靖罗平县

从理论上讲，立法规定的义务越抽象、越不合理，违反义务性规定的现象就越普遍，也就愈加需要通过处罚和强制手段去保障义务的履行，而过度依赖处罚和义务性规定的法律是难以长久维系其权威的。

无论是完善被动审查程序，还是建立健全备案审查交流程序，都旨在提升备案审查的效率，却无力于消除规范性文件制定机关的报备惰性。(27)乔晓阳：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第324页。

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这两类文件的概念性区分，必须合乎规范性文件立法审查制度的立法目的，进而能够在审查实践中经得起检验。然而，2017年甘肃祁连山生态立法事件在互联网技术的助推下，第一次将立法审查不作为问题置于全社会面前——该项立法历经4次修改，却未曾有人提出与上位法相抵触的质疑或意见，由此也反映出地方立法审查存在薄弱环节①——对比上述事实不难发现，纵观我国《宪法》《立法法》《监督法》及人大内部工作程序中关于监督规范性文件审查基准的规定，有一定的科学性，但也存在合法性标准简单化、适当性标准抽象化、操作性标准空洞化等问题。但是该意见违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及《立法法》所设定的权限，因此停止执行。正是由于制度设计上的专门性、便利性，各样本省份在立法审查实践中，倾向于采用《监督法》所设定的审查标准。既然样本省份立法审查实践正在将规范性文件视为全部规范性文件，那么，随之而言的一个难题就是规范性文件究竟包括哪些种类？根据各样本省份法制工作委员会2017、2018、2019年备案审查报告发现，除了地方性法规地方政府规章县级以上人民政府及其行政机构所发布的决定、决议乡级以上人大及其常委会所发布的决定、决议这些规范性文件之外，还有一些规范性文件作为其他规范性文件的形式加以立法审查。

按照《行政诉讼法》第53条之规定，人民法院有权审查规章以下的规范性文件，但其权限仅限于与原告诉求直接相关的条款，而且即便确认该规范性文件存在违法立规的现象，法院也缺乏纠正措施。倘若立法审查程序确实出自规范性文件合法的考虑，那么也只是意味着立法审查程序的设置主体高估了规范性文件出错的概率。参见姜明安：《法规审查与法规评价研究》，北京大学出版社2014年版，第80页。

有鉴于此，我国有必要从上述规范性文件立法审查的实践创新与法教义学观察出发，对我国规范性文件立法审查制度进行修正，以改进我国地方规范性文件立法审查制度。实际上，在要求监督的支持下，究竟哪些司法文件属于备案审查范围的探讨，便不再是一个关键问题。因此，标准的设置应当具有开放性，而封闭性的标准则无法适应国家治理的需要。事实证明，行政机关的某些规范性文件，所涉及的事项只是内部事务、程序规范和技术标准，不具有对外效力(19)。

(19)秦小建：《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》，载《法学》2017年第6期，第89页。黑龙江省则在法定标准的基础上，将社会主义核心价值观作为审查标准之一，审查规范性文件的内容是否符合主流价值观念。

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(1)司法文件的备案审查，应当按照主动接受监督的方式启动被动审查程序。目前的规范性文件审查标准仅能解决守成性立法的审查问题。而司法机关最终报送哪些文件，才是立法审查活动的真正核心所在。部分样本省份舍去了特征界定方式，转而按照立法程序的差异，分化出规范性法律文件与规范性文件(18)。

基于上述规范性文件立法审查的实践创新与法教义学检验，我国规范性文件立法审查制度应当做出相应修正，即以排除式立法模式确定规范性文件的范围，明确将司法文件纳入地方立法审查范围中来。目前，我国《立法法》第102条、《监督法》第29条规定，地方人大常委会的备案审查范围仅限于地方性法规、自治条例和单行条例、规章、乡级以上地方各级人大常委会作出的决议、决定以及县级以上地方政府发布的决定、命令，而未提及司法机关、监察委员会出台的规范性文件。因此，司法机关应当接受本级人大常委会的监督，主动向本级人大常委会备案审查机构送交规范性文件备审。参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第591-593页。

二是对这种法律之概念—体系的研究。前者强调法律的形式权威性，而后者更加关注法律实施的地方效果。

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立法审查程序的虚置，很大程度上源自纠错程序的缺失。这也恰好证明了重庆等样本省份在规范性文件制定过程中开展伴随性审查的法律教义学意义。

(2)建立伴随性审查程序。在我国现行三种立法审查程序之中，主动审查程序是当前地方备案审查的主要方式，被动审查程序次之，专项审查程序为非常规性措施。(13)由此导致法教义学具备了三种功能：一是对现行有效法律的描述。否则，按照不抵触标准审查地方政府规章，极有可能放宽地方政府规章的制定权限。(12)参见林彦：《法规审查制度运行的双重悖论》，载《中外法学》2018年第4期，第952页。全国人大常委会法工委在法律、法规以及司法解释的审查中，均使用违背法定程序与规章之间对同一事项的规定不一致作为判断标准，由此导致地方各级人大常委会也将《立法法》所设定的审查标准纳入规范性文件立法审查中来。

而下级人民政府的内部职能机构同样无须对内部(或部门)规范性文件接受立法机关的备案、审查。完全进行被动审查，则与备案审查的名义相差太远(11)。

①参见郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第252页。依据《监督法》第5条之规定，各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。

另一方面也规避了规范性文件不适当所带来的法律责任。因此，地方各级人大常委会缺乏增设与宪法相抵触标准的制度可能性。

(29)因此，将专家参与纳入规范性文件备案审查程序中来，就是旨在借助专家、学者的专业水平与科学技能，弥补备案审查机构人员不足、能力欠缺的缺陷。(一)规范性文件审查范围的界定关于地方规范性文件备案审查最大的难题就是确定哪些规范性文件属于备案审查的范围，哪些文件不属于备案审查的范围。(20)参见张玉洁：《原旨主义解释的规范性反思及其后果规制——以赵春华非法持枪案为例》，载《法律方法》2018年第1辑，第165-166页。部分省份否定权力监督作为立法审查程序的当然理由，毕竟在符合法定权限标准之外，仍存在其他审查标准。

换句话说，我国立法体系并未设定追责机制。其三，设置不适当变通的审查标准。

《北京市行政规范性文件备案规定》就将人事任免决定对具体事项的处理决定排除在规范性文件的范围之外。但是，也有部分省份在法定审查条件的基础上，将法定权限法定程序公开发布作为地方性审查条件来开展规范性文件认定活动，典型代表如广东、广西、河北等省份。

(29)郝战红：《立法过程中专家咨询制度的多维面相》，载《法学杂志》2012年第2期，第135页。这些标准具有明显的人大立法色彩，却忽视了行政机关制定规范性文件的实际情况。

因此，各样本省份立法审查模式的法教义分析以及制度性转化，对推动全国立法审查制度建设而言，就显得不可或缺。因此，多数样本省份在执行《监督法》中立法审查标准的基础上，又借鉴、吸收《立法法》所设定的违背法定程序规章之间对同一事项的规定不一致审查标准，并将后者予以地方性转化——规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致。倘若对特征不明显的规范性文件一一审查，既耗时又占用审查资源。(20)由此可见，封闭式标准的主观认知差异、人际认知差异，正在造成国家法治与基层认知之间的沟通困境。

立法审查程序的差异已经在某种程度上制约了各样本省份的立法审查活动。基于履行公共服务职能的需要，我国公权力机关在日常工作中会出台一些内部行政管理文件。

(18)姚魏：《地方两院规范性文件备案审查的困局及纾解——以法律效力为中心的制度建构》，载《政治与法律》2018年第11期，第80页。这种地方特色所带来职权边界的变化也突出表现在列举认定方式上。

对比地方层面规范性文件立法审查实践可以发现，各省对上位法的依赖性比较高，基本沿用了《地方人大与政府组织法》和《监督法》所赋予的审查权限和审查范围。因此，只要涉密文件尚处于保密期，就不应当纳入备案审查的范围。

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